近日，中共中央办公厅、国务院办公厅牵头印发了《关于在国土空间规划中专责划界实施三条控制线的指导意见》，这是了解秉持习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，实施最严苛的生态环境保护制度、耕地维护制度和节约用地制度的最重要措施。11月7日，自然资源部开会新闻发布会，讲解了《指导意见》实施的背景、意义及主要内容等。以下为新闻发布会国史。新闻发布会现场。

杜岷 摄主持人媒体朋友们：大家上午好！青睐各位前来参与2020-03-08 的新闻发布会。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅牵头印发了《关于在国土空间规划中专责划界实施三条控制线的指导意见》，这是了解秉持习近平生态文明思想，按照党中央、国务院决策部署，实施最严苛的生态环境保护制度、耕地维护制度和节约用地制度的最重要措施。为了协助大家更佳地理解这方面情况，2020-03-08 我们邀了自然资源部国土空间规划局刘国洪局长、张兵副局长、孙雪东副局长，请求他们讲解有关情况并问大家的发问。

首先，请求刘国洪局长对《关于在国土空间规划中专责划界实施三条控制线的指导意见》的背景、意义及主要内容等作讲解。自然资源部国土空间规划局刘国洪局长新闻界的各位朋友们，大家上午好！青睐各位参与2020-03-08 的新闻发布会，对大家长期以来对自然资源工作的关心和反对回应衷心的感激！生态维护红线、永久基本农田、城镇研发边界三条控制线，是调整经济结构、规划产业发展、前进城镇化不可逾越的红线。

党中央、国务院高度重视三条控制线划界工作，习近平总书记等中央领导同志多次做出最重要命令和请示。为贯彻落实党中央的拒绝，专责划界并严苛实施三条控制线，解决问题过去三条控制线多头管理、交叉重合、规则冲突等引人注目问题，自然资源部会同有关部门研究草拟了《关于在国土空间规划中专责划界实施三条控制线的指导意见》，经中央深改委审查会通过后，近日由中办和国办印发。下面我详细讲解三个方面的情况：一、草拟背景党的十八届三中全会明确提出：通过创建空间规划体系，划界生产、生活、生态空间研发管制界限，实施用途管制。党的十九大报告再度特别强调：已完成生态维护红线、永久基本农田、城镇研发边界三条控制线划界工作。

2019年3月5日，习近平总书记参与十三届人大二次会议内蒙古代表团审查会时明确提出：要坚决底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态维护红线、永久基本农田、城镇研发边界作为调整经济结构、规划产业发展、前进城镇化不可逾越的红线。李克强总理明确要求：强化生态系统维护和修缮，全面划界并恪守生态维护红线；强化耕地维护，全面完成永久基本农田划界并实施类似维护；制订城市建设约束性指标，划界城市研发边界。韩正副总理对三条控制线划界工作也多次明确提出明确拒绝。为此，中央全面深化改革委员会将前进生态维护红线、永久基本农田、城镇研发边界三条控制线划界工作列入2019年最重要改革任务。

机构改革前，按照党中央、国务院拒绝，发展改革委、原国土资源部、原环境保护部、原农业部、住房与城乡建设部等有关部门根据职责分工，前进三条控制线划界工作，获得了阶段性成果。截至目前，京津冀、长江经济带11省市和宁夏回族自治区共15省（区、市）生态维护红线划界方案早已国务院批准后。

全国划界永久基本农田15.5亿亩，已完成上图入库、落地到户。北京等14个城市的研发边界划界已完成，其他部分城市构成了可行性成果。由于生态维护红线还逗留在方案阶段，仍未确实落地；三条控制线连夜划界，在划界规程、技术规范和管理规定上缺少统一标准，划界工作专责协商也过于，经常出现了交叉重合无以落地等情况，对先前规范管理和严苛监管导致不少对立和冲突；对实施国家根本性战略的涉及建设无法拐弯闲置生态红线，缺少具体的管控规则，有利于确保三条控制线的严肃性。

国家机构改革后，新的重新组建的自然资源部分担了多规合一、创建空间规划体系并监督实行的职责，原本集中在涉及部门的三条控制线划界管理职责，也由自然资源部统一遵守。为更佳地贯彻落实党中央精神，自然资源部侧重优化国土空间研发维护格局顶层设计，坚决多规合一、增强专责协商、坚决底线思维、引人注目解决问题，研究草拟了《关于创建国土空间规划体系并监督实行的若干意见》，为专责划界三条控制线获取了制度确保；积极开展第三次全国国土调查，为专责划界三条控制线获取了基础承托；印发《指导意见》，更进一步具体划界的基本原则、明确拒绝和管制规则，为专责划界三条控制线获取了政策依据。制度上的确保和基础承托以及政策依据这三个方面。

可以显现出，随着国土空间规划体系的逐步创建，三条控制线划界工作渐渐了解，三条控制线作为国土空间规划的核心要素和强制性内容，作为统一实行国土空间用途管制和生态维护修缮的最重要基础，早已沦为大家的共识。下一步必须我们通过编成和实行国土空间规划对三条控制线展开专责优化，通过分级传导、分类管控，构建对三条控制线的实施落地。

二、草拟过程和思路2018年5月以来，为实施党中央、国务院的部署和拒绝，解决问题三条控制线划界中的对立和冲突，自然资源部融合空间规划体系建设，在搜集辨别有关文件、积极开展实地调研、充分利用有数划界成果的基础上，研究草拟了《指导意见》，多次开会专家咨询会和地方座谈会，征询了中央纪委、中央组织部、发展改革委、财政部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、审计报告、林草局等11个部门意见，重复征询各方建议，最后达成协议一致意见。2019年7月24日，中央全面深化改革委员会第九次会议审查会通过了《指导意见》。《指导意见》按照党中央关于空间规划改革和三条控制线划界的根本性决策部署，以多规合一的国土空间规划为载体，遥相呼应优化国土空间研发维护格局，环绕推展生态优先、绿色发展为导向的高质量发展目标，专责划界生态维护红线、永久基本农田、城镇研发边界三条控制线，协同优化城镇、农业、生态空间格局。

明确我们坚决四个方面的原则：一是坚决问题导向，重点环绕三条控制线在基础数据、划界标准、管理规定等方面上专责协商严重不足，交叉冲突无以落地的现实问题，具体专责协商三条控制线的基本原则、协商规则、实施路径和确保措施；二是坚决底线思维，按照优先确保国家生态安全性、粮食安全、国土安全性的拒绝，以资源环境承载能力和国土空间研发适宜性评价（双评价）为基础，科学划界和严苛城主三条控制线，对生态维护红线应以按照禁令研发区域的拒绝展开管理，牵涉到闲置生态维护红线、永久基本农田的要报国务院审核；三是坚决以人民为中心，适应环境人民群众对国土空间日益非常丰富多元、简单多样市场需求，统筹安排好三条控制线，制订差别化的管控拒绝，符合人民群众日益增长的美好生活必须；四是坚决因地制宜，防止一刀切，既要层层落实国家意志，也要充分考虑地方实际和地域特色，根据各地有所不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线有所不同功能，建立健全分类管控机制和管制规则。三、主要内容《指导意见》共4部分12条，阐释了在国土空间规划中专责划界实施三条控制线的总体拒绝，科学有序划界、协商解决问题冲突、增强确保措施的拒绝。主要内容还包括：第一部分总体拒绝。

具体要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决底线思维、维护优先，多规合一、协商实施，专责前进、分类管控的基本原则，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的“四统一”拒绝，科学有序专责布局生态、农业、城镇等功能空间和三条控制线，具体了2020年和2035年的工作目标。第二部分科学有序划界。具体了按照生态功能划界生态维护红线，按照保质保量拒绝划界永久基本农田，按照集约有助于、绿色发展拒绝划界城镇研发边界的总拒绝。具体了生态维护红线内，大自然保护地核心保护区应以禁令人为活动，其他区域严苛禁令开发性、生产性建设活动，在合乎现行法律法规前提下，除国家根本性战略项目外，仅有容许对生态功能不导致毁坏的8类受限人为活动。

第三部分协商解决问题冲突。主要还包括统一数据基础，自上而下、上下结合构建三条控制线落地，以及协商边界对立3个方面。明确提出三条控制线经常出现对立时，生态维护红线要确保生态功能的系统性和完整性，永久基本农田要确保有助于合理的规模和稳定性，城镇研发边界要拐弯最重要生态功能，不占到或少占到永久基本农田，区分大自然保护地核心区和一般控制区，根据对生态功能导致的影响确认否解散。

第四部分增强确保措施。主要还包括强化的组织确保，严苛实行管理，严格监督考核3个方面。

具体了中央与地方的责任，划入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，通过国土空间规划实行统一严格管理，并将三条控制线划界和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。下一步，为贯彻落实《指导意见》，自然资源部将会同有关部门创建协商机制，在国土空间规划体系建设和监督实行中划界实施三条控制线。

自然资源督查和生态环境部将根据工作进展情况，的组织积极开展三条控制线专员公署和监管，并将结果接管有关部门，作为地方领导干部自然资源资产卸任审核、绩效考核、奖惩选任、责任追究责任的重要依据。地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划界和管理工作胜总责，各地将融合国土空间规划编制工作，有序前进三条控制线落地，根据地方实际制订管控细则，完备工作机制，更佳充分发挥三条控制线对调整经济结构、规划产业发展、前进城镇化的管控起到。下面我和张兵副局长、孙雪东副局长我们三位不愿问大家明确提出的问题。

中央广播电视总台记者《意见》实施后，自然资源部将如何的组织实行，有哪些明确考虑到？自然资源部国土空间规划局刘国洪局长机构改革前，原环境保护部联合划界陆地生态维护红线，原国土资源部、原农业部牵头的组织划界永久基本农田，原国土资源部、住房城乡建设部牵头划界城镇研发边界，原国家海洋局联合划界海洋生态维护红线。各部门在的组织划界三条控制线方面做到了大量工作，奠定了良好基础。机构改革后，中央印发了《关于创建国土空间规划体系并监督实行的若干意见》《关于创建以国家公园为主体的大自然保护地体系的指导意见》和《意见》，这三个《意见》为在国土空间规划中专责划界实施三条控制线获取了制度确保。按照党中央国务院部署，自然资源部联合的组织积极开展了第三次全国国土调查，对已划界的永久基本农田中展开了全面辨别排查，会同生态环境部队生态维护红线的组织积极开展了评估、调整。

这些都为下一步划界实施三条控制线获取了基础确保。贯彻落实《意见》，在现有划界涉及成果基础上，融合编成国土空间规划，专责划界实施三条控制线，首先必需坚决维护优先、应划尽划，保证将生态功能近于最重要区域和生态近于脆弱薄弱区域全部划归生态维护红线。接下来，才是解决问题过去不存在的三条线交叉、重合、冲突无以落地等问题。

因此，这项工作决不是重起炉灶、推倒重来，而是在现有工作基础上优化、完备、划界、实施。具体来说有四个方面的考虑到：一是建构统一的平台。

融合全国统一、多规合一的国土空间规划体系建设，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台拒绝，建立健全统一的的国土空间基础信息平台，专责划界实施三条控制线，构成一张底图。二是夯实划界实施基础。以资源环境承载能力和国土空间研发适宜性评价为基础，科学有序专责布局生态、农业、城镇等功能空间。

将生态功能近于最重要区域、生态近于脆弱薄弱区域、具备潜在最重要生态价值的区域，以及评估调整后的大自然保护地划归生态维护红线；依据耕地现状产于，根据耕地质量、粮食作物栽种情况、土壤污染状况等，将超过质量拒绝的耕地划归永久基本农田；以城镇研发建设现状为基础，综合考虑到资源承载能力、人口产于、经济布局、城乡专责、城镇发展阶段和发展潜力等，合理划界城镇研发边界。三是专责协商对立冲突。

尤其要特别强调的是做三条控制线不交叉不重合不冲突，生态维护红线要坚决维护优先、生态优先的总原则，确保生态功能的系统性和完整性；永久基本农田要确保有助于合理的规模和稳定性；城镇研发边界要拐弯最重要生态功能，不占到或少占到永久基本农田，并根据所在区域生态功能重要性和敏感性程度，以及有关人类活动对生态功能导致的影响确认差别化的协商规则。四是实行分级分类管理。根据三条控制线的划界想法，分别制订差异化的空间管控政策。

生态维护红线核心保护区和一般控制区实施差别化的管控措施，大自然保护地核心保护区应以禁令人为活动。其他区域严苛禁令开发性、生产性建设活动，在合乎现行法律法规的前提下，除国家根本性战略项目外，仅有容许对生态功能不导致毁坏的受限人为活动。中国新闻社记者我们了解到，前一段时间，自然资源部和生态环境部牵头的组织积极开展了生态维护红线评估，评估结果如何，目前三线划界中还不存在哪些问题？自然资源部国土空间规划局孙雪东副局长按照中央领导同志关于生态维护红线划界成果要保证权威、科学、法治、可继续执行的拒绝，自然资源部会同生态环境部部署积极开展了生态维护红线评估工作，采行地方自查与国家核查结合的方式，全面辨别各地生态维护红线划界中不存在的对立冲突情况。截至目前，31个省（区、市）皆积极开展了地方自评，已可行性已完成了冲突问题的辨别和分析。

根据评估结果，主要不存在以下几个方面的问题：一是规则未知造成的对立冲突问题。由于过去国家层面并未实施生态维护红线管理办法，并未具体红线内可积极开展的人为活动，造成各方对红线划界和先前管理的解读实施不存在分歧。从31个省（区、市）现有生态维护红线方案看，有的生态维护红线中不存在矿业权、镇村、基本农田、人工商品林等。二是沿袭了大自然保护地划界不存在的问题。

按照生态维护红线划界拒绝，近20种各类保护地整体划入红线，沿袭了原本有的保护地不存在的范围不许、边界不明、交叉重合等问题。三是底数底图不完全一致。

原本在红线划界过程中，需对有所不同底数底图的规划展开交会，影响了生态维护红线的科学性和合理性，经常出现了生态维护红线与永久基本农田、城镇研发边界之间的冲突。目前，生态维护红线评估调整工作于是以处在对对立冲突的深入分析阶段，下一步，我们将会同涉及部门，严苛按照《意见》的有关拒绝，针对地方实际问题，完备红线管控规则，明确提出优化调整建议，保证生态功能不减少、面积不增加、性质不转变。

证券报记者针对三条控制线之间经常出现的对立冲突,不应如何彻底解决？自然资源部国土空间规划局孙雪东副局长目前三条控制线不存在的对立冲突主要展现出在：一是基础数据不精确。原本耕地、林地、草地、水域等，有所不同部门的调查标准、时点、精度不完全一致，造成了对立冲突。

《意见》特别强调基础数据的真实性准确性，拒绝遵循实事求是的原则，统一数据基础，以目前土地、海域及海岛调查数据为基础，融合早已确认的第三次国土调查成果，构成统一的工作底数底图。涉及调查数据不存在冲突的，以过去5年真实情况为基础，根据功能合理性展开统一核定。二是管控规则不具体。以往生态维护红线划界轻在正面部署划界工作，对于划界过程中经常出现的大量的生态维护红线与永久基本农田、村镇建设、矿业权、人工商品林之间的对立冲突，并未明确提出解决方案。

《意见》按照划管融合的思路，具体了生态维护红线内容许的8类受限人为活动，明确提出了对立协商规则以及现有冲突的处理意见。三是涉及规划交会过于。三条控制线划界与交通、水利、能源、旅游等规划交会过于，不存在空间冲突，造成部分基础设施建设落地不存在艰难。

《意见》拒绝，坚决自上而下、上下结合，通过国土空间规划作好专责交会，协商好三条控制线和涉及规划空间边界的关系。三条控制线经常出现对立时，采行以下处置规则：一是增强底线约束，反映维护优先。生态维护红线要确保生态功能的系统性和完整性，坚决应保尽健、应划尽划，保证生态功能不减少、面积不增加、性质不转变；永久基本农田要确保有助于合理的规模和稳定性，保证数量不增加、质量不减少；城镇研发边界要拐弯最重要生态功能，不占到或少占到永久基本农田。

二是具体调到调至规则。目前已划归大自然保护地核心保护区的永久基本农田、镇村、矿业权逐步有序解散；已划归大自然保护地一般控制区的，根据对生态功能导致的影响确认否解散，其中，导致显著影响的逐步有序解散，不导致显著影响的可采行依法依规适当调整一般控制区范围等措施处置。中国自然资源部报记者三条控制线如何划入国土空间规划统一管理？如何协商与有关部门的关系？自然资源部国土空间规划局张兵副局长《意见》明确提出通过强化国土空间规划实行管理，恪守三条控制线。

拒绝按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的拒绝，根据国家、省、市、县、乡在三条控制线划界实施中的差异化职责，重点在市、县、乡镇国土空间规划中已完成三条控制线划界和落地，协商解决矛盾冲突，划入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，构成一张底图，实施严苛管控。三条控制线是国土空间用途管制的基本依据，牵涉到生态维护红线、永久基本农田闲置的，报国务院审核；对于生态维护红线内容许的对生态功能不导致毁坏的受限人为活动，由省级政府制订明确监管办法；城镇研发边界调整报国土空间规划原审核机关审核。《意见》具体了部门和地方的职责分工，自然资源部会同生态环境部、国家发展改革委、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部等有关部门创建协商机制，强化对地方的敦促指导。

地方各级党委和政府对本行政区域内三条控制线划界和管理工作胜总责，融合国土空间规划编制工作有序前进落地。此外，《意见》更进一步增强了监督考核。

拒绝将三条控制线划界和管控情况作为地方党政领导班子和领导干部政绩考核内容。国家自然资源专员公署机构、生态环境部要按照职责，会同有关部门积极开展专员公署和监管，并将结果接管涉及部门，作为领导干部自然资源资产卸任审核、绩效考核、奖惩选任、责任追究责任的重要依据。

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